2009

L'abbattimento di aerei civili per contrastare atti terroristici e il diritto
(La situazione italiana e quella della Repubblica federale tedesca) (*)

Domenico Siciliano (**)

1. Lo Stato moderno vive di sicurezza. Esso nasce con la promessa fatta prima ai sudditi e poi ai cittadini, di garantirli dai possibili pericoli derivanti dall'esterno, cioè dai cd. "nemici" e dall'interno, cioè dai cittadini stessi che, divenuti potenziali pericoli per i loro concittadini, si trasformino in "delinquenti" ovvero vengano considerati come tali dalla collettività. C'è però un limite oltre il quale la promessa di sicurezza rischia di diventare strutturalmente eccessiva e di ribaltarsi inesorabilmente nel suo contrario, e cioè nella perdita della sicurezza stessa.

È quanto si è verificato e si sta verificando nel mondo occidentale a seguito della reazione sproporzionata dei Governi e a loro ruota dei Parlamenti alla minaccia del "terrorismo islamico", a seguito della conduzione nei fatti e nelle parole di una vera e propria "guerra al terrorismo". La guerra insinua nell'ordinamento e nella vita sociale una cupa logica di morte, di Patria difesa e di innocenti, di persone che non volevano e non vogliono morire, trasformati in vittime sacrificali: «dulce et decorum est pro patria mori».

A questa logica sembra ispirarsi uno dei molti prodotti militari, politici e giuridici della "guerra al terrorismo". Stiamo parlando del dispositivo militare e politico e della corrispondente disciplina giuridica approntati in segreto, lontano dagli occhi dell'opinione pubblica, dal Governo Berlusconi il 2 aprile 2004 con un Decreto del presidente del Consiglio dei ministri classificato, ovvero segretato, per ragioni di sicurezza, e di fatto tollerato o accettato dal successivo Governo Prodi per la prevenzione di possibili attentati terroristici cd. kamikaze (cioè di attentati compiuti dirottando aerei civili e facendoli precipitare in modo mirato su dei bersagli, provocando la morte di persone innocenti, sulla falsariga degli attentati compiuti l'11 settembre 2001 negli Stati Uniti).

L'esistenza di tale disciplina segreta è stata rivelata all'opinione pubblica italiana a seguito della risposta del Governo Prodi a una interrogazione parlamentare nella Commissione difesa della Camera dei deputati dell'on. Tana De Zulueta (1). Secondo la risposta del Governo italiano (2) tale disciplina sarebbe il risultato dell'implementazione e integrazione a livello nazionale del cd. «Renegade Concept», un documento elaborato dalla Nato nella direttiva chiamata MCM-062-02 (3). Tale documento conterrebbe: 1) l'«indicazione delle caratteristiche proprie di un velivolo civile utilizzato come arma per condurre attacchi terroristici»; 2) le relative «implicazioni politico-militari» e infine 3) le «linee guida» da adottare di volta in volta nelle relative «situazioni di crisi» (4). I criteri e le procedure la cui osservanza legittimerebbe l'abbattimento dell'aereo civile, anch'essi segretati, sarebbero di competenza dell'Esecutivo. La decisione finale sull'abbattimento dell'aereo spetterebbe a una «Autorità Nazionale governativa» (5) così come individuata dal presidente del Consiglio dei ministri del tempo, l'on. Berlusconi, con il decreto segretato del 2004. Non è chiara la composizione di tale autorità. La reazione italiana a un allarme scatenato a seguito del dirottamento da parte di un cittadino turco di un aereo di linea turco nell'ottobre 2006 rende plausibile la tesi secondo la quale si potrebbe trattare di una struttura che comprende il ministro della difesa e in sua assenza un sottosegretario (6).

2. Tale struttura sarebbe del tutto simile a quella prevista e regolata con un'apposita legge del gennaio 2005 dalla Repubblica federale tedesca, il cd. Luftsicherheitsgesetz. Con due importanti differenze. La prima: mentre la disciplina italiana è stata prevista con una fonte sublegislativa segretata, la disciplina tedesca è stata prevista con una legge. Così, da una parte, la decisione di ricorrere per motivi di sicurezza a un provvedimento da ragion di Stato ha permesso, in Italia, di sottrarre la disciplina al controllo democratico del Parlamento e dell'opinione pubblica. Dall'altra parte - ecco la seconda importante differenza - il maggior riguardo del Governo tedesco per i propri cittadini ha creato le condizioni di possibilità per un largo dibattito nell'opinione pubblica e infine un ricorso vittorioso al Bundesverfassungsgericht, il Tribunale costituzionale tedesco.

Questo, nel febbraio 2006, ha dichiarato incostituzionale il Luftsicherheitsgesetz proprio nella parte in cui autorizzava il Ministro della difesa tedesco a ordinare all'aeronautica militare, in caso di necessità, l'abbattimento di un aereo civile qualora sulla base delle circostanze si dovesse ritenere che l'aereo sarebbe stato impiegato «contro la vita di esseri umani» (art. 14, co. 3, del Luftsicherheitsgesetz dell'11 gennaio 2005). Nella sua decisione (BVerfG - 1 BvR 357/05) il Bundesverfassungsgerichtha fatto valere fondamentalmente due motivi.

Il primo, connesso alla struttura federale della Germania, è costituito dalla strutturale differenza tra difesa da una parte e sicurezza dall'altra. Mentre l'attività dei militari e delle Forze armate, di competenza del Bund, della Federazione, va fondamentalmente circoscritta alla difesa dello Stato da attacchi militari, l'attività di sicurezza e di prevenzione dei pericoli è di spettanza delle forze di polizia, organizzate sul piano "regionale" dai singoli Länder. Ora, secondo il Bundesverfassungsgericht l'attività di prevenzione dei pericoli derivanti da attacchi non militari come quelli terroristici, non è fondamentalmente riconducibile a quella di difesa, ma a quella di sicurezza, appunto di competenza delle forze di polizia dei singoli Länder. Questo significa, in definitiva, che, per i giudici costituzionali tedeschi, i militari del Bund possono agire all'interno del Paese nell'ambito degli stati di necessità regionale e sovraregionale previsti dalla Legge fondamentale tedesca per lottare contro «catastrofi naturali e incidenti particolarmente gravi» solo in funzione sussidiaria e di sostegno della polizia dei Länder, e quindi non «con armi specificamente militari». E un aereo da guerra armato di missili è un'arma specificamente militare.

Il secondo motivo fatto valere dal Bundesverfassungsgericht è costituito dal richiamo della decisiva importanza del principio della dignità umana di ispirazione kantiana, cardine della Legge fondamentale tedesca. I passeggeri innocenti a bordo e gli altrettanto innocenti membri dell'equipaggio non possono essere chiamati a rispondere dell'aggressione posta in essere dai dirottatori ovvero dai terroristi. Non v'è alcun calcolo o bilanciamento che possa giustificare il sacrificio della loro vita a favore della vita altrettanto innocente delle possibili future vittime dell'attentato terroristico. In tal modo i giudici costituzionali tedeschi hanno segnato al Governo e al Parlamento tedesco due importanti confini, che ministri del Governo federale tedesco - come quello della difesa, Franz Josef Jung, e quello dell'Interno, Wolfgang Schäuble - hanno cercato, finora inutilmente, di allentare, manifestando in pubbliche dichiarazioni le loro perplessità al riguardo.

Gli argomenti fatti valere dal Bundesverfassungsgericht - quello della netta separazione tra l'attività dei militari (destinati alla guerra) e l'attività della polizia (destinata alla protezione e alla sicurezza interna dei cittadini) e quello della dignità umana delle persone innocenti a bordo dell'aereo - non sono per nulla riducibili a una qualche "specificità tedesca". Al contrario, si tratta di argomenti fondanti della tradizione dello Stato di diritto cui, assieme alla Repubblica federale tedesca, sono obbligate l'Italia e l'Unione europea. È arrivato il tempo di farli valere.

Note

*. Il presente testo è stato pubblicato nella rivista Questione giustizia 2/2008, p. 173-176. Si ringrazia la Redazione di Questione giustizia per aver acconsentito alla ripubblicazione.

**. Ph. D. (Frankfurt am Main), ricercatore presso l'Università di Firenze.

1. Camera dei Deputati, Atti parlamentari, Allegato B ai resoconti, seduta del 13 novembre 2007, p. 9325 ss.

2. IV Commissione permanente (Difesa), 14 novembre 2007, p. 111 ss.

3. IV Commissione permanente (Difesa), 14 novembre 2007, p. 111 ss., Ministro della difesa, Risposta, p. 117.

4. Ministro della difesa, Risposta, p. 117.

5. Ministro della difesa, Risposta, p. 117.

6. Cfr. La Stampa, 4 ottobre 2006, p. 7: «Questo biglietto al Papa o l'aereo salta».