2015
Un nuovo scenario
di violazione dei diritti del fanciullo:
i minori stranieri non
accompagnati
Giorgio
Pighi
(Università di Modena e Reggio Emilia)
1. I minori stranieri non accompagnati (msna) di
fronte
alla Convenzione Onu sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza
Fra gli scenari di violazione dei diritti del
fanciullo assume
oggi una particolare importanza il problema dei minori stranieri non
accompagnati (msna). La Convenzione Onu sui diritti dell’infanzia e
dell’adolescenza, con grande lungimiranza, dettò norme molto
significative, capaci di indicare la strada per affrontarlo e
risolverlo e deve affermarsi che la Convenzione dà un contributo
importante di principi ai quali è doveroso uniformarsi, sul problema
dei msna.
Un primo rilievo si impone. L’impegno del sistema
pubblico e
del privato sociale in tutte le sue forme è stato ed è significativo
per affrontare il problema nella sua tumultuosa trasformazione. Meno
positivo è il giudizio sul legislatore per la mancata approvazione di
nuove leggi. Troppi progetti si sono arenati quando hanno incrociato i
veti e le preclusioni di alcune forze politiche che non rinunciano ad
approcci legati alla sindrome da invasione ed alle impostazioni
securitarie che troppo spesso, per un malinteso intento di garantire il
“quieto vivere”, non sono stati adeguatamente contrastati. Apprezziamo
l’impegno dell’on. Zampa per raggiungere l’obiettivo di portare in
porto la sua proposta legislativa.
L’art. 4 della Convenzione enuncia un principio
molto
significativo al riguardo: “Gli Stati parti si impegnano ad adottare
tutti i provvedimenti legislativi, amministrativi e altri, necessari
per attuare i diritti riconosciuti dalla presente Convenzione”.
La preliminare valutazione dei punti qualificanti
della
Convenzione internazionale dei diritti del fanciullo evidenzia alcuni
principi enunciati in funzione di una portata più generale, per così
dire di “diritti senza frontiere” . Appare evidente che tali principi
si concretizzano in rischi specifici ai quali sono esposti alcuni
diritti umani nella situazione dei msna.
La possibilità che tali diritti siano messi a
repentaglio,
ovvero non siano adeguatamente presi in carico, pone il problema di
valutare in che termini la spinta dinamica, propria dei principi, si
sia tradotta in norme attuative stringenti nella situazione puntuale
dei msna, di cui sia possibile verificare il rispetto formale e
sostanziale. O se invece la Convenzione sia rimasta un riferimento, pur
riconosciuto e praticato, che tuttavia, per così dire, non si incarna
in un sistema di istituti e di regole in cui tutti i passaggi e tutti
gli obiettivi sono costruiti e si misurano sui suoi principi.
2. I principi rilevanti in tema di msna
Cominciamo dai contenuti della Convenzione che
approfondirò
nelle norme che ricadono direttamente sui msna.
È previsto (art. 8) che gli Stati parti si impegnino
a
rispettare il diritto del fanciullo a preservare la propria identità,
ivi compresa la sua nazionalità, il suo nome e le sue relazioni
familiari, così come riconosciute dalla legge, senza ingerenze
illegali. La stessa norma dispone inoltre che, in presenza di un
fanciullo illegalmente privato degli elementi costitutivi della sua
identità o di alcuni di essi, gli Stati parti debbano concedergli
adeguata assistenza e protezione affinché la sua identità sia
ristabilita il più rapidamente possibile.
Quanto al legame del fanciullo coi suoi familiari
(art. 9), la
Convenzione prevede che gli Stati parti vigilino affinché il fanciullo
non sia separato dai suoi genitori contro la loro volontà a meno che le
autorità competenti non decidano, sotto riserva di revisione
giudiziaria e conformemente con le leggi di procedura applicabili, che
questa separazione è necessaria nell'interesse preminente del
fanciullo. Una decisione in questo senso può essere necessaria in
taluni casi particolari, ad esempio quando i genitori maltrattino o
trascurino il fanciullo oppure se vivono separati e una decisione deve
essere presa riguardo al luogo di residenza del fanciullo. In tale
ipotesi tutte le parti interessate devono avere la possibilità di
partecipare alle deliberazioni e di far conoscere le loro opinioni. La
convenzione dispone inoltre che gli Stati parti rispettino il diritto
del fanciullo separato da entrambi i genitori o da uno di essi, di
intrattenere regolarmente rapporti personali e contatti diretti con
entrambi i genitori, a meno che ciò non sia contrario all'interesse
preminente del fanciullo.
Fra i principi significativi va sottolineato che
l’art. 11
dispone che gli Stati parti adottino provvedimenti per impedire gli
spostamenti e i non-ritorni illeciti di fanciulli all'estero.
3. Le criticità evidenziate dal recente rapporto
di Anci
sui msna
Il Quinto Rapporto sui msna di Anci (2014)1
approfondisce il problema particolarmente drammatico, che il nostro
Paese sta affrontando, riguardante la gestione delle migrazioni, che
coinvolgono anche numerosi msna. I dati parlano di più di 60.000
persone giunte in Italia con l’operazione “Mare Nostrum”, con una
presenza importante di msna: un’altra “emergenza” che ancora una volta
ci costringe ad inseguire la priorità dei bisogni immediati delle
persone da accogliere, con il rischio di continuare a differire nel
tempo la programmazione del sistema e l’articolazione degli strumenti
ordinari di accoglienza ed integrazione.
Il quadro che emerge da questo recentissimo rapporto
offre la
possibilità di avvalersi di preziosi elementi di conoscenza del
fenomeno, che riguarda circa 8.000 minori, e degli strumenti messi in
campo per affrontarlo. Il grado di copertura territoriale dell’indagine
è molto alto e riguarda quasi il 70% del totale dei comuni italiani,
quasi un censimento.
La base normativa è rappresentata dall’art. 19 del
T.U.
sull’immigrazione n. 286/1998 (Turco – Napolitano) in forza del quale,
salvo che per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato, “Non è
consentita l'espulsione (…) nei confronti (…) degli stranieri minori di
anni diciotto, salvo il diritto a seguire il genitore o l'affidatario
espulsi”.
Il forte rafforzamento dei flussi migratori nel 2011
e nel
2012 ha dato luogo al significativo cambiamento della tipologia di
minori soli accolti. I minori hanno un’età più vicina ai 18 anni
rispetto al passato; è in crescita costante la componente maschile; i
paesi di provenienza sono più eterogenei, con una netta diminuzione
degli arrivi da altri Paesi europei, mentre è in crescita la componente
di minori in arrivo dal continente africano, dal Bangladesh e
dall’Afghanistan. Conseguentemente, cresce significativamente il numero
di minori richiedenti asilo, che nell’indagine risulta essere pari a
quasi il 17% dei minori stranieri contattati o presi in carico dagli
enti locali. Se mettiamo insieme tutti questi elementi, appare
piuttosto evidente che si va profilando, sempre più, una realtà nella
quale i msna rappresentano una componente del più vasto fenomeno
migratorio e, più specificamente, della migrazione di categorie
particolarmente vulnerabili, con la conseguente necessità di apprestare
norme che tutelino esplicitamente i diritti del “fanciullo-migrante”
nei termini indicati dalla Convenzione non solo nella specificità di
“fanciullo-migrante”, ma in tutti i profili rilevanti per i diritti
umani.
L’art. 20 della Convenzione dispone, al riguardo,
che “ogni
fanciullo il quale è temporaneamente o definitivamente privato del suo
ambiente familiare, oppure che non può essere lasciato in tale ambiente
nel suo proprio interesse, ha diritto a una protezione e ad aiuti
speciali dello Stato. Gli Stati parti prevedono per questo fanciullo
una protezione sostitutiva, in conformità con la loro legislazione
nazionale” col rilievo che, per realizzarla, “si terrà debitamente
conto della necessità di una certa continuità nell’educazione del
fanciullo, nonché della sua origine etnica, religiosa, culturale e
linguistica”.
4. Gli Enti locali: accoglienza ed integrazione
dei msna
Pur essendo preponderante l’accoglienza nei
territori delle
città metropolitane, è crescente l’impegno nell’accoglienza dei msna
anche di molti comuni di medie e piccole dimensioni, del sud, centro e
nord del Paese.
I Comuni sono particolarmente impegnati
nell’integrazione ed i
percorsi c.d. di “seconda accoglienza” mostrano propensione a
realizzare esperienze innovative di inserimento scolastico, lavorativo
e di avviamento all’autonomia. Si riscontra un forte impegno a
ripensare i modelli di accoglienza e a costruire interventi innovativi,
spesso scontrandosi con un quadro normativo e amministrativo che non
aiuta ad affrontare la specificità di una tipologia di utenti molto
particolare, in un contesto di cronica scarsità di risorse.
L’istituzione del Fondo nazionale per l’accoglienza
dei msna
rappresenta un importante passo avanti verso un’assunzione di
responsabilità da parte dello Stato, in coerenza con quanto previsto
dell’art. 117 della Costituzione in tema di coordinamento degli
interventi sulle migrazioni. Oltre all’indispensabile sostegno
economico, i Comuni rivendicano la necessità di un Sistema nazionale
che operi in un’ottica di ottimizzazione delle risorse, che eviti la
duplicazione degli interventi e innalzi il livello di protezione per
tutti i msna, assicurando un’accoglienza basata su standard omogenei,
definiti da precise linee di intervento, e in cui siano adeguatamente
strutturati gli strumenti che l’art. 31 della Costituzione, con
l’espressione “istituti destinati a tale scopo”, esige in materia di
tutela dell’infanzia, della gioventù e della maternità.
5. I recenti orientamenti della Conferenza
unificata sui
msna nello Sprar
Allo scopo di fare fronte alla forte presenza di
msna nello
straordinario afflusso di profughi sulle coste italiane nel 2014, la
Conferenza unificata (Stato, Regioni, Comuni), il 10 luglio 2014, optò
per la realizzazione di un sistema di accoglienza articolato in tre
fasi: 1) il soccorso e la prima assistenza, realizzati in strutture
governative e con tempi di permanenza contenuti che garantiscano il
massimo ricambio delle presenze, favorendo il sollecito invio nelle
strutture di “prima accoglienza” dislocate sui territori regionali; 2)
l’accoglienza degli stranieri “che abbiano espresso nella fase del
soccorso, la volontà di richiedere protezione” in strutture regionali e
interregionali nel periodo necessario per l’esame delle domande da
parte della Commissione e per individuare la migliore collocazione
possibile nel sistema Sprar (sistema protezione richiedenti asilo e
rifugiati) ; 3) la fase della seconda accoglienza ed integrazione,
incentrata nello Sprar, “perno del sistema di accoglienza di secondo
livello sia per gli adulti che per tutti i minori stranieri non
accompagnati”.
L’intesa raggiunta si estende ai msna e prevede : 1)
“l’attivazione di strutture governative di primissima accoglienza ed
alta specializzazione”, destinate ad accogliere i minori nella fase del
primo rintraccio, con funzioni di identificazione, eventuale
accertamento dell’età e dello status, anche al fine di accelerare
l’eventuale ricongiungimento con parenti presenti anche in altri Paesi
UE; 2) la pianificazione dell’accoglienza di secondo livello di tutti i
msna nell’ambito dello SPRAR, adeguatamente potenziato e finanziato; 3)
una soluzione immediata in cui “al fine di fronteggiare l’attuale
situazione di notevole afflusso sulle coste italiane di msna, il
Ministero dell’Interno coordinerà la costituzione di strutture
temporanee per l’accoglienza dei msna, individuate ed autorizzate dalle
Regioni, di concerto con le Prefetture e gli Enti Locali”, con
l’impegno del Ministero dell’Interno ad aumentare il numero dei posti
nella rete SPRAR specificamente dedicati all’accoglienza dei msna, nel
quadro di un complessivo impegno del Governo ad incrementare la
dotazione finanziaria del Fondo per la loro accoglienza e per garantire
la piena copertura degli interventi.
6. La proposta di legge Zampa n. 1658
Sulle prospettive di riforma è una grande
opportunità
l’iniziativa assunta dall’on. Sandra Zampa, prima firmataria della
proposta di legge n. 1658, “Modifiche al testo unico di cui al decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e altre disposizioni concernenti
misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati”2. I
punti salienti, come leggiamo nella relazione, riguardano la necessità
di uniformare le procedure di identificazione e di accertamento
dell’età; l’istituzione di un sistema nazionale di accoglienza, con un
numero adeguato di posti e con standard qualitativi garantiti, e
l’attivazione di una banca dati nazionale per disciplinare l’invio dei
minori che giungono in Italia nelle strutture di accoglienza dislocate
in tutte le regioni, sulla base delle disponibilità di posti e di
eventuali necessità e bisogni specifici degli stessi minori; la
continuità del finanziamento di un fondo nazionale per l’accoglienza
dei msna che non gravi sui bilanci dei comuni; la partecipazione attiva
e diretta dei msna a tutti i procedimenti che li riguardano, nel
rispetto dei princìpi della Convenzione; la promozione della presa in
carico e di un sostegno continuativo dei minori stranieri in condizioni
di particolare vulnerabilità (vittime di tratta e di
sfruttamento, richiedenti asilo e altri); il sostegno organico
all'integrazione sociale, scolastica e lavorativa dei msna anche vicini
al compimento della maggiore età; il coinvolgimento attivo delle
comunità nell'accoglienza e nell'integrazione dei msna, sviluppando
l'affido familiare come alternativa alla comunità e la figura dei
“tutori volontari” in rete con i garanti per l'infanzia e l'adolescenza.
7. I msna non sono equiparabili ai minori
residenti
collocati in istituto (art. 6 c.2 l. 328/00)
Mi soffermerò in queste battute conclusive su alcune
evidenti
lacune che sono presenti nella legislazione e si mostrano terreno
fertile per interpretazioni scorrette ed approssimative, dalle quali
discendono inevitabili contenziosi che nuocciono al buon funzionamento
dell’attività delle diverse istituzioni.
Va premesso che l’immigrazione è di competenza
statale (art.
117 lett. b Cost.) in un quadro normativo di coordinamento (art. 118 c.
3) e che lo Stato è competente a determinare i soli livelli essenziali
delle prestazioni dei diritti sociali (art. 117 lett. m ), mentre ogni
altro profilo dell’assistenza sociale è di competenza regionale (art.
117 c. 4). Lo Stato deve perciò farsi carico dei msna, definire i
livelli essenziali del sistema chiamato a realizzare sui territori gli
interventi di protezione e di integrazione, coordinarsi con le regioni
e salvaguardare le loro competenze e quelle delle autonomie locali in
materia di interventi sociali.
Un precedente giurisprudenziale è emblematico della
mancata
realizzazione di un sistema di competenze chiare e conformi alla
Costituzione. Il Tribunale di Agrigento, con sentenza del 27 gennaio
2014 (in causa: Comune Palma di Montechiaro / Coop. sociale “Il
gattopardo”) accoglieva l’opposizione a decreto ingiuntivo emesso
contro il Comune per il pagamento di € 254.080, rilevando che l’Ente
non aveva previsto tale somma fra gli impegni di spesa e perché
difettava una convenzione fra il Comune e la cooperativa, ritenuta
imprescindibile poiché “non giova il richiamo all’esistenza di obblighi
di legge, secondo cui i Comuni sono titolari di ogni altra funzione in
materia socio assistenziale” in quanto si tratta “di disposizioni senza
dubbio vincolanti che individuano una competenza generale, ma sono
prive dell’efficacia precettiva nel caso concreto (…) mancando il
titolo negoziale”.
Il nodo interpretativo deriva dal contrasto fra
alcune
circolari ministeriali sulla "competenza della presa in carico dei msna
in capo ai servizi sociali dei comuni nel cui territorio la struttura
di accoglienza è presente" e la legge n. 328 del 2000, che all'art. 6
c.4, specifica che “Per i soggetti per i quali si renda necessario il
ricovero stabile presso strutture residenziali, il Comune nel quale
essi hanno la residenza prima del ricovero, previamente informato,
assume gli obblighi connessi all'eventuale integrazione economica”.
La circolare sull’Emergenza Nord Africa (2012),
invece, aveva
correttamente previsto il collocamento concordato del msna previo
accordo col Comune attraverso la sottoscrizione di apposito “modulo di
adesione” e la copertura totale dei costi dell’accoglienza da parte
dello Stato.
La legge n. 328 del 2000 è stata richiamata anche
dal Governo
rispondendo all'interpellanza parlamentare n. 2-171 del 30 luglio 2013
(On. Beni), ribadendo la competenza generale ed avventurandosi nella
forzatura giuridica secondo la quale “i costi per l’accoglienza per i
msna sono, in base all'attuale normativa, a carico dei Comuni sul cui
territorio il minore è rintracciato”. Non sfugge l’errata estensione
analogica compiuta, evidentemente, considerando “materie analoghe” e
configurando eadem ratio (art. 12 preleggi) tra una circostanza
di fatto, legata a fattori casuali e manipolabili come il
“rintracciare” un minore che per definizione non è residente in Italia,
ed il “verificare la residenza”di un minore residente in Italia, e cioè
il compiersi di una condizione giuridica certa e soprattutto preesistente
rispetto all’esigenza del ricovero. Si tratta di acrobazia
interpretativa che, fra l’altro, è costretta a dare una lettura
abrogante dell’inciso che richiede la “previa informazione” del Comune
chiamato a farsi carico del minore. Solo l’interpretazione corretta
della norma e l’aggiunta di nuove per regolare situazioni di abbandono
non previste possono favorire lo sviluppo di quel sistema nazionale di
accoglienza che è diventato assolutamente necessario ed evitare
l’insorgere di gravi problemi nei bilanci dei Comuni che non si
attivino per tutelarsi davanti al giudice.
Il legislatore non può tirarsi indietro davanti a
tanto chiare
conseguenze dei suoi ritardi nello scrivere nuove norme adeguate alla
situazione che è maturata.
______________________________________
1
M.
Giovannetti (a cura di), I minori stranieri non accompagnati in
Italia. Quinto rapporto ANCI/CITTALIA, Roma 2014,
http://www.cittalia.it/images/file/Rapporto%20Cittalia_Anci_MSNA.pdf
2
Si veda,
al riguardo, il contributo di Sandra Zampa all’interno di questo stesso
Forum.
Jura Gentium